分析师称，财政部亟需发布指导意见以挖掘《通胀削减法案》清洁能源“金矿”

业内分析人士普遍认为，2022年8月通过的《通胀削减法案》（IRA）所包含的联邦清洁能源支持措施，有望重塑美国经济格局。

美国清洁电力协会（ACP）2022年12月发布的报告显示，截至当年12月，IRA带动的新增清洁能源投资公告已超过400亿美元，对应新增装机超过13吉瓦，并涉及20座制造设施，预计创造超过6850个就业岗位。

然而，截至2023年3月1日，清洁能源倡导者和分析师已向美国财政部提交了近4000条评论意见，要求明确投资者如何确保有资格享受IRA新增及延期的税收抵免、拨款和各类项目。

全球商业咨询公司ICF的监管事务和市场开发经理Erica Larson及能源业务发展高级总监Justin Rodgers在2022年10月撰文指出，IRA中许多最具雄心的项目“远非规定性明确”，联邦机构、其他监管机构和公用事业“最终将塑造”这些项目的实施细节。

一个主要障碍依然存在。总统拜登在2023年3月1日对众议院民主党人表示：“我们面前的重要任务是实施我们通过的法律。”这需要财政部在2023年上半年就IRA中的现行工资、合格学徒、能源社区、国内含量和税收抵免直接支付等条款发布实施细则，相关实施准备人员表示。

但IRA推动能源行业变革性转型的潜力依然清晰可见。

清洁能源倡导组织CRES Forum负责政府与公共事务的高级副总裁Amy Farrell在3月6日表示，随着IRA叠加2022年清洁能源发电量创纪录的表现，清洁能源行业将“深度融入美国经济”。

深度融入清洁能源

环境与能源研究所（EESI）在2022年8月报道称，IRA中扩大的税收抵免以及用于回扣和研究的资金总额达3690亿美元，代表了“国会在气候问题上采取的最大胆行动”。

荣鼎集团（Rhodium Group）2022年的一项研究发现，IRA有望使美国到2030年的预计减排量提高10%，并将清洁能源在美国电力结构中的占比从2021年的约40%提升至2030年的最高81%。荣鼎还指出，由于更多使用成本更低的可再生能源，“到2030年，家庭能源成本将比2021年水平下降717美元至1146美元”。

提交给财政部的近4000条利益相关者意见分布在八个IRA相关案卷中，其中许多是对财政部国税局（IRS）发布的信息征询函（RFI）的回应。分析人士和能源律师表示，IRS迄今发布的回应提供的答案甚少。

ICF指出，IRA的主要焦点是修订后的清洁能源投资税收抵免（ITC）和生产税收抵免（PTC），以及为非应税实体扩大清洁能源使用提供选项。

据跨国能源律师事务所Norton Rose Fulbright（NRF）称，IRA为风电PTC预计拨款623亿美元，将抵免延长至2032年。PTC的基准税率从每千瓦时0.003美元提高至目前的每千瓦时0.015美元，前提是满足新的工资和学徒要求。对于满足其他IRA要求或在指定地点建设的项目，抵免额度还可进一步增加。

IRA为太阳能ITC预计拨款648亿美元，将抵免延长至2032年，并将ITC扩展至独立电池储能项目。NRF表示，新的ITC基准抵免为项目运营一年后成本的6%，但可通过满足与PTC相同的IRA要求，提高至现有的30%或更高。

NRF合伙人兼美国项目联合负责人Keith Martin和Stoel Rives律师事务所合伙人Kevin Pearson表示，ITC将加速储能市场发展，而太阳能项目新获准使用PTC可能有利于高产量太阳能项目，但会给开发商和税收股权投资者带来谈判复杂性。

Martin表示，到2025年，当新的税收抵免被针对零排放电力生产的“技术中立清洁能源”抵免所取代时，将出现重要的新问题。Pearson补充说：“这将要求财政部确定哪些技术和碳减排措施符合资格。”

美国可再生能源委员会（ACORE）政府事务副总裁Allison Nyholm表示：“财政部有时间处理技术中立抵免的诸多细节。”但她补充说，如果IRA的新税收抵免成为“实现气候目标的浪费机会”，该法案可能面临批评。

验证Nyholm的担忧，包括联合爱迪生公司、亚利桑那公共服务公司和南加州爱迪生公司在内的主要公用事业公司向Utility Dive表示，他们期待IRA，但正在等待IRS的指导。

劳工问题

NRF的Martin在2月14日的Intersolar North America会议上对听众表示，IRA是“一个机会的金矿”，但“人们仍在挖掘”以了解如何确保满足关键要求。

他说，税收抵免可能占新项目成本的“高达70%”，清洁能源制造商“也将获得大量补贴”。这是因为基准30%的ITC和每千瓦时0.015美元的PTC价值在满足IRA国内含量要求时增加10%，在“能源社区”地点增加10%，在服务低收入客户时增加10%至20%，前提是IRS澄清这些条款。

Stoel Rives的Pearson表示：“IRA中几乎每个新概念都至少有一项条款需要IRS指导。”但他补充说，IRS必须首先澄清工资和学徒要求，因为2022年11月IRS基于现有劳工部实践的初步指导“可能过于宽泛”，限制了获得基准ITC和PTC价值的机会，并使项目“无法实现经济可行性”。

ACORE政策经理Daniel Wolf表示，初步指导允许对公开提出但未答复的学徒请求给予“善意豁免”，但“并未明确请求必须如何提出、如何记录，以及开发商最终必须如何实际遵守”。

Martin、Pearson和其他人士一致认为，开发商正在没有税收抵免确定性的情况下启动项目，期望IRS最终规则能符合法律支持清洁能源经济的意图。

Martin表示，一种维持税收股权市场的解决方案已经出现，该市场预计到2023年将超过200亿美元。税收股权投资者最初20%的投资假设“税收抵免水平持续可行”，但在支付80%余额时可能会改变。

能源社区与国内含量

Martin表示，开发商希望获得更高的税收抵免，但“对准确应用这些抵免的信心水平各不相同”。

根据Charles River Associates（CRA）2022年12月的研究，IRA定义了三种“能源社区”，项目在这些地区可获得更高抵免：近期有煤矿或电厂退役的地区、可能面临相对较高化石燃料相关失业的地区，以及棕地（可能受危险物质污染的土地）。

CRA分析得出结论，由于退役煤电机组或化石燃料相关工作岗位的定义被误用，“可能影响能源社区总范围的10%至20%”，因此需要澄清。

Pearson表示，对于国内含量，由钢或铁制成的结构材料（如钢筋或基础桩）必须“100%美国制造”。到2023年，制造产品内容的40%必须是“美国制造”，而非“仅在美国工厂组装”，到2032年这一比例将升至55%。

ACORE的Nyholm表示，这些是项目总成本的“过于简单化”百分比。

美国公共电力协会（APPA）高级政府关系总监John Godfrey表示，更精确的国内含量规则对公有公用事业、电力合作社和非营利组织至关重要，因为它们必须满足这些规则才能使用IRA为免税实体提供的新资金。

Godfrey补充说，规则必须“完全清晰但易于实施”，否则小型免税电力供应商和非营利组织可能会发现证明太阳能支架钢材或电气设备晶体管来源的负担过重。

ACORE向财政部提交的文件建议，一个潜在解决方案是IRS批准纳税人使用书面证明，证明材料来源为国内，必要时提供佐证记录，这可能是充分的。

据《巴伦周刊》2月24日报道，IRA对清洁能源国内制造商的支持已促成至少40项新的制造投资，总额达770亿美元。Qcells市场情报和政策经理Lindsay Cherry表示，澄清国内含量规则可能会推动更多投资，该公司于1月11日宣布了25亿美元的美国太阳能制造扩张计划。

但利益相关者一致认为，只有当IRA细节不再复杂且更具确定性时，这种情况才会发生。

三项关键澄清

许多利益相关者表示，除了国内含量和劳工条款外，财政部还需澄清允许纳税人以预付现金替代税收抵免的条款、清洁氢的定义以及能源效率相关措施。

直接支付允许项目所有者“获得其项目税收抵免的现金价值”，NRF的Martin表示。

Martin表示，制造税收抵免可转让五年，这可能为大型可再生能源制造商带来“大量现金注入”。但开发商对可转让性的兴趣有限，因为转让竞争可能导致交易抵免价值不确定，并增加金融市场和纳税人的不确定性。

APPA的Godfrey表示，公共电力公用事业、农村电力合作社以及从仁人家园到小型市政当局的非营利组织现在也有资格在2032年前获得直接支付。这消除了与税收股权投资者进行复杂合同谈判的需要，使公共电力公用事业和电力合作社能够拥有和运营可再生能源。

但Steptoe and Johnson律师事务所的律师Hunter Johnston表示，直接支付和抵免可转让性是“以前税法中没有的新创新”，在交易完成前需要澄清。

全国农村电力合作社协会发言人Stephen Bell表示，如果IRS规则符合“国会意图”，直接支付将为合作社“利用新工具”提供令人兴奋的机会。

能源效率的IRA资金最大影响将体现在43亿美元的“家庭能源绩效基础全屋回扣计划”和43亿美元的“高效电动家庭回扣计划”中，据EESI称。

但全国消费者法律中心员工律师Jenifer Bosco表示，“低收入消费者在做出家庭改善投资财务决策时需要保护”。她补充说，承包商认证、信息可获取性、赔偿基金和投诉流程都很重要。

清洁氢生产据EESI估计获得约131.7亿美元的IRA支持。清洁氢设施运营前十年可获得高达每公斤3美元的PTC，满足劳工标准还可获得额外抵免。但财政部面临确保氢清洁的决定。

能源创新电力项目高级政策分析师Daniel Esposito表示：“使用清洁能源发电的电解可以产生零碳氢。”不充分的财政部指导可能导致“最坏情况”，即增加化石燃料发电来生产氢，“并增加电力系统排放”。

Esposito表示，坚持额外性、可交付性和时间匹配三项原则可确保氢生产使用清洁电力。要求氢生产商在其设施生产时增加新的清洁发电和输电设施以满足法律意图，但“氢炒作”可能导致IRS指导过于宽松。

Steptoe的Johnston表示，“数十亿美元的投资和许多计划正在等待财政部关于氢税收抵免使用的指导”，但“巨大的不确定性阻碍了项目达成财务关闭”。他补充说，“立法意图似乎是验证氢是用清洁能源生产的”，但要求昂贵的可交付性和时间匹配规则可能影响“行业经济性”。“我们需要符合法律意图的规则，以提供投资激励”，他建议，“折衷方案可能是在早期年份采用较宽松规则，随后几年收紧”。

ACORE的Nyholm表示：“财政部正处于一个勇敢的新世界，首次涉足风险管理业务。它希望扩大投资，但仍需努力理解如何最有效地做到这一点，当它获得清晰度时，将提供指导。”