IRA实施关键指引悬而未决 美国电动汽车革命遭遇延迟

美国《通胀削减法案》（IRA）中的劳工、公平与本土含量规则，若过于复杂，可能令电动汽车买家却步，或迫使车企进行繁琐的供应链调整——这是多家行业机构与利益相关方共同表达的担忧。

2022年《通胀削减法案》扩大了税收抵免并注入资金，理论上可将电动汽车“引入快车道”，加速美国本土供应链与充电基础设施网络的形成——能源创新（Energy Innovation）2023年1月的一份报告如此判断。

阿特拉斯公共政策（Atlas Public Policy）2022年9月的研究则指出，IRA连同《基础设施投资与就业法》所提供的电动汽车相关联邦资金，约为以往所有联邦项目总和的“近30倍”。

然而，现行规则在税收抵免资格方面存在复杂性，可能“打击消费者信心与电动汽车产业投资”，阿特拉斯公共政策创始人尼克·尼格罗（Nick Nigro）表示。他补充说，一旦加入电池组件与关键电池材料采购要求，资格认定将“更加复杂”。

据美国财政部国税局（IRS）收到的逾880份利益相关方意见文件，各方普遍呼吁明确实施细则。提交意见的机构包括福特（Ford）、陶氏化学（Dow）和三星（Samsung）等。

电气化联盟（Electrification Coalition）政策副总裁凯瑟琳·斯坦肯（Katherine Stainken）认为，IRS的指引若能在“驾驶者需求、电动汽车产业利益与法律本意”之间取得平衡，将为美国交通带来“新的未来”。她表示：“细则很可能复杂，但数月的延迟相对于数十年的转型而言微不足道。”

政策分析人士指出，财政部必须实现法律重振美国汽车工业的意图，这要求车企以购车者易于理解的方式，识别并验证电池组件与关键矿物采购的复杂性——利益相关方一致认为，这是一个颇具挑战的难题。

积极面：资金与税收优惠规模空前

IRA支持电动汽车的核心措施，是提供125亿美元用于延长并扩大最高7500美元的联邦电动汽车税收抵免——环境与能源研究所（EESI）数据显示。但其本土采购与劳工要求，将比现行国内整车组装义务复杂得多，各方对此已有共识。

新车税收抵免的申请人收入上限为：联合报税家庭年收入不超过30万美元，户主报税不超过22.5万美元，个人报税不超过15万美元——IRS规定。同时，新车售价须不超过5.5万美元，卡车、厢式货车或SUV不超过8万美元。

二手车税收抵免可覆盖车价的30%，最高抵免额4000美元，适用于车龄至少2年、售价不超过2.5万美元的合格车辆，同样设有分级收入上限——IRS说明。

IRA保留了1000美元的住宅充电桩税收抵免，并将商业充电桩税收抵免比例提高至成本的30%，单站最高投资额从3万美元提升至10万美元——美国能源部（DOE）数据显示。但新规将这一抵免限制于非城市地区或低收入人口区域的充电设施。

IRA的拨款与贷款还将资助州和地方交通电气化项目，以及本土电池、关键矿物制造与回收——白宫IRA指南手册说明。这些资金的获取方式扩展了“直接支付”选项，允许税负有限或免税实体以预付现金形式获得支持，而非仅通过税收抵扣。

能源创新报告预计，IRA税收抵免可使轻型电动汽车单车成本降低最高9050美元，到2032年销量增幅最高可达67%，具体取决于财政部的指引。该机构还称，这将使“更严格的联邦车辆标准以更低成本实施，并为消费者带来更高收益”。

IRA与财政部的初步方案

IRA要求电池组件与关键矿物必须在美国本土或自由贸易协定伙伴国采购，且不得来自“受关注外国实体”——白宫IRA指南手册写明。

但只有财政部预计于3月底发布的指引，才能最终明确这些采购要求如何衡量并适用于税收抵免——电动交通协会（EDTA）主席吉纳维芙·卡伦（Genevieve Cullen）等人表示。

财政部2022年12月的白皮书对IRA关键矿物与电池组件要求提出了初步解释，电气化联盟的斯坦肯认为其“看似合理”，多数利益相关方基本认同。

EDTA的卡伦介绍，财政部的方案允许新车税收抵免中，满足电池组件要求可获最高3750美元，满足关键矿物要求可再获最高3750美元。

财政部提议，2023年电池组件总价值的50%须本土采购，2024至2025年升至60%，此后每年递增10%，2028年后达到100%。

对于关键矿物，2023年投入使用的车辆须有40%的国内含量（在美国或自贸协定国家开采或加工，或在北美回收），此后每年增加10%，2026年达到70%，2026年后升至80%。

财政部白皮书指出，在多步骤供应链中明确关键矿物的“开采、加工和回收”及其发生地点，对合规认证至关重要。白皮书提议通过2024年前的“过渡规则”应对复杂性，为制造商提供“发展必要能力的时间”。

具体流程为：首先，电池制造商需识别关键矿物采购链；其次，判断矿物的开采、加工或回收是否符合国内标准；最后，计算每块电池总价值中这些关键矿物所占比例——财政部如此提议。

但利益相关方指出，其他复杂性仍未解决。财政部承认，“构成材料”可能“含有用于制造电池组件的关键矿物”，这使得拟议的电池组件总价值评估存在不确定性。

电气化联盟的斯坦肯表示，新规则实施可能复杂，“但对实现交通转型的法律本意至关重要”。她提醒，财政部“似乎在有条不紊地推进澄清工作”，但“无论下一份拟议指引如何，最终正式规则将在约六个月后出台，可能进一步调整合规要求”。

与此同时，财政部正在审阅逾880份利益相关方意见，其中许多在关键问题上立场对立。

三个关键问题

美国电动汽车生态系统正等待以下问题的答案：如何让税收抵免资格对购车者简单易懂；充电基础设施可获得的最高税收抵免额是多少；以及如何使IRA与全球供应链复杂性相协调。

购车者能理解吗？

目前，购车者可通过在能源部的交互式“解码器”中输入车辆识别码（VIN）来确认税收抵免资格——插电美国（Plug-In America）报告。但该组织承认，在IRA规则下，本土含量、买家收入和车企定价如何验证，仍是重大问题。

阿特拉斯的尼格罗表示：“对消费者越简单越好”，因为缺乏明确性“可能引发市场动荡”，且“消费者难以理解和使用流程，可能使他们放弃购买电动汽车”。

近期调查证实了这一担忧。GfK AutoMobility 2022年11月的研究显示，93%对电动汽车感兴趣的购车者表示，税收抵免对其购买决策“有些重要”或“非常重要”。其中，70%认为抵免“非常重要”的受访者表示，若首选车型不符合资格将改变计划，15%则不会购买电动汽车。

尼格罗警告，过于复杂的流程“可能意味着购车者能否获得数千美元税收抵免，以及电动汽车产业能否获得数十亿美元投资之间的差别”。

什么是充电站？

为实现联邦2030年零排放车辆占新车年销量50%的目标，美国可能需要将现有充电桩安装量增加近20倍——麦肯锡公司2022年4月分析显示。

联合爱迪生公司（Consolidated Edison）和亚利桑那公共服务公司（Arizona Public Service）等公用事业公司表示，在财政部指引出台前，它们暂缓敲定充电设施部署计划。

爱迪生电力研究所（EEI）电动交通高级总监凯伦·谢夫特（Kellen Schefter）表示，财政部可能确认，投资者所有的公用事业公司可以“将抵免用于电气设备或电力服务升级”，并可“安装并拥有”电动汽车充电桩及相关基础设施。

该建设由IRA允许的每安装一个“单项”充电设施即可享受税收抵免支持——法案文本如此规定。将抵免上限提高至10万美元，“将支持高需求站点（如低收入区域商业车队停车场）所需的更昂贵快速充电”，以及“连接社区的农村走廊”充电设施——EV Connect能源与公用事业总监詹姆斯·埃利斯（James Ellis）表示。

但埃利斯指出，充电站抵免资格取决于尚未完全定稿的工资与学徒要求，以及尚未完全定义的低收入地区。他强调，“单项”一词的含义也必须澄清。

埃利斯解释，“单项”可能指一个充电站或一个充电端口；一个双端口、可同时为两辆车充电的站点，其投资上限可能是10万美元或20万美元，税收抵免可能是3万美元或6万美元。他说：“随着对更大充电容量的需求增长，以及更多采用‘便利店-加油站’模式的多充电桩站点建成，这一点至关重要。”

埃利斯及其他利益相关方还提出，“单项”也可能指公用事业系统升级、满足新充电负荷的设备或场地改造。EDTA和自然资源保护委员会（NRDC）在意见中也提出了“单项”问题，认为其重要性在于避免部署过时技术，并支持安装太阳能供电和双向充电桩。

埃利斯补充说，私营充电桩建设方和公用事业公司，以及农村电力合作社、公有公用事业和非营利组织等免税实体（现在可通过“直接支付选项”建设和拥有充电基础设施），都需要这一指引。

什么是“国内”？

福特首席政府事务官克里斯托弗·A·史密斯（Christopher A. Smith）在提交给IRS的意见中写道，美国“正处于一个拐点”。指引可使其保持“全球经济和技术领导者的地位”，并确保“电动汽车革命为美国而造”。

多数利益相关方认同这一观点。阿特拉斯的尼格罗表示，IRA有助于“推动美国整体政策转向建设电动汽车产业，避免重蹈化石燃料汽车行业的覆辙，或某些电池供应链供应商在人权和环境方面的滥用”。

但RMI在提交给财政部的意见中承认，在车企“重新调整其供应链和记录保存”以适应新的本土含量要求之前，这一目标可能难以实现。未来资源研究所（Resources for the Future）的意见补充说，两大挑战是“只有很小比例的关键矿物”来自美国或自贸协定国家，且“大部分电池制造”位于北美以外。

NRDC写道：“全球车辆、组件、电池及其矿物供应链是一个极其复杂的网络，目前无人能准确描绘。”

RMI表示，对开采、加工、制造、回收和价值的包容性定义，以及更好的供应链追踪，可以“提高供应链透明度”，并改善“具有端到端可追溯性的监管链报告，以及整个供应商和回收商价值链的合作”，从而在IRA复杂性下实现实施。

RMI补充说，国际材料数据系统（IMDS）和全球电池联盟电池护照（Global Battery Alliance Battery Passport）数据库均提供数字平台，可追踪采购来源，并为“经销商和消费者提供清晰信息”。

但比亚迪美国子公司（BYD Auto）和美洲电池独立联盟（Coalition for American Battery Independence）的意见均指出，仍需明确指引，尤其是“受关注外国实体”的含义。比亚迪表示，根据美国法律设立并运营的美国子公司，若无“政府控制证据”，不应被排除在税收抵免资格之外。

阿特拉斯的尼格罗总结道：“IRA旨在为电动汽车转型建立国内可持续供应链，但财政部指引必不可少。”他补充说：“指引一旦出台，那些准备好合规的企业将成为先行者，并在竞争中占据巨大优势。”