能源许可改革之争：气候目标与环境正义诉求间的张力加剧

随着拜登政府寻求在2050年前实现美国净零排放经济，并着手部署至多1.6万亿美元的气候与基础设施资金，更新可再生能源、输电及其他项目许可流程的努力正催化激烈辩论——有时甚至发生在通常立场一致的政策盟友之间。

清洁能源团体普遍支持简化许可流程，以加速可再生能源、储能等资源的部署，帮助缓解气候变化的近期影响。但许多环境组织反对可能同时惠及化石燃料行业、或削弱《国家环境政策法》（NEPA）的许可改革。

“NEPA一直被视作环境正义社区的先锋，”种族与气候正义倡导者安东尼·罗杰斯-赖特表示。他曾任职于ICF国际公司和纽约公共利益律师协会。“它甚至还不够完善，但仍被文化社区和原住民社区视为第一道防线。如今看到它被随意改动——对某些人来说，几乎等同于篡改社会保障制度。”

这一冲突的高风险“把我们带到了这样一个阶段：我们开始看到大量针锋相对、界限分明，以及随之而来的各种理念和方法的分歧，”他说。

从环境正义的角度看，倡导者认为，移除许可和选址障碍可能危及那些已承受污染负担的社区。

“在某些情况下，我们确实希望这些分析是漫长的。我们不希望它们被仓促完成。我们谈论的是关键资源，以及需要扰动土壤和地表的活动，”罗杰斯-赖特说。

成本、延误与不确定性

另一方面，许可改革的倡导者认为，当前对项目开发者的要求不仅繁重，而且对它们本应保护的社区并无助益。

在2022年的一份分析中，进步研究所（Institute for Progress）认为，现行NEPA“给联邦政府带来巨大成本，使清洁能源项目拖延数年，并制造不确定性，导致其他项目根本无法启动。”

亚历克·斯塔普是IFP的联合创始人兼联合CEO，也是该报告的作者之一。他表示，自己倡导一种“强有力”的许可流程，同时提供确定性和效率。

“我认为，强有力的许可流程可以描述为：对项目是否获得政府批准建设，给出快速且知情的答复——即对‘能否建设该项目’给出非常迅速且确定的‘是’或‘否’，”他说。

斯塔普表示，一个设有时间限制的高效许可流程将是“强有力的”，但“这与环境活动团体想要的相反，他们想要的是可以用来阻止他们不喜欢的项目的工具。”

这些团体希望“容易利用[许可流程]来阻止他们根本不想建设的坏项目”，他说——比如“管道、新的天然气设施和出口终端”。

斯塔普表示，他支持在NEPA环境审查流程中使用类别性排除——美国环境保护署将其定义为“联邦机构经[白宫环境质量委员会]审查后确定，个别或累积而言不会对人类环境产生显著影响的行动”。

4月，白宫环境质量委员会（CEQ）最终确定了一项规则，以更新NEPA下的联邦环境审查流程，包括“为机构建立类别性排除提供新的、更灵活的方法，以加快低影响项目”如太阳能、电动汽车充电基础设施和输电，白宫在新闻稿中表示。

该周早些时候，美国能源部发布了一项最终规则，建立了协调机构间输电授权与许可（CITAP）项目，该项目将使能源部成为新输电项目许可的牵头机构。

国会也在处理许可改革问题，仅本届会议就提出了10项法案，但这些法案尽管有跨党派呼吁，却难以推进。参议员乔·曼钦（西弗吉尼亚州独立人士）和约翰·巴拉索（怀俄明州共和党人）于5月21日宣布，他们将很快与同事分享一份新的两党许可改革立法草案。

曼钦评论称，联邦能源监管委员会（FERC）最近发布的输电规划和成本分摊改革规则是“正如我的朋友参议员希肯卢珀所说……‘对国会不作为的创可贴’。”

斯塔普表示，他希望看到改革能终结“目前各类项目陷入的诉讼死循环”。他提到自己对项目开发者及其融资方所面临不确定性的担忧，以及对《芯片法案》、《基础设施投资与就业法案》和《通胀削减法案》所代表的巨额投资命运的悬而未决问题。

“这些钱是否变成了地上的钢铁？”他问道。“项目是否真的在实际世界中建设？还是这些只是已支出的大额合同，却卡在许可炼狱中？……我们远未得到最终答案，但已经开始看到一些警示信号。”

斯塔普补充说，总统本人“据报道也担心，由基础设施法案或IRA资助的新项目开工数量不足。”

“我也有同样的担忧——比如，真正的项目在哪里？”他问道。“有大量投资。但在实际部署方面似乎存在相当明显的滞后。”

罗杰斯-赖特表示，他认为许可改革支持者存在政治因素，“在环保主义的自由派一方……因为许多人已将自己的声誉押注在IRA上”，而“几乎没有时间证明它确实有益且有效，因为11月即将举行选举。”

社区参与与环境正义

德奈·金是德克萨斯南方大学布拉德环境与气候正义中心的副主任兼研究员。她说，许可改革是一个优先事项，该中心“非常感激”白宫和环保署近期在此问题上的举措。然而，彻底的环境审查仍然“极其重要”，她补充道。

“在环境正义社区，往往已经存在多个工业污染源，或空气或水中的污染物来源，”她说。“因此，真正理解累积影响变得越来越重要，而这项许可改革做到了这一点。我认为它做的另一件事是促进有意义的公众参与。”

白宫的新规则移除了NEPA中据称“制造诉讼风险并危及社区参与”的条款，具体包括“移除关于公众评论必须包含哪些内容才能被机构考虑的详细且繁重要求”，以及“移除试图限制司法审查的条款”。

金表示，开发中项目的公众评论期往往“短暂且宣传不足。因此，当[社区]真正有机会发表意见时，其意见已不一定被重视……在开发者绘制完整地图并已决定设施如何布局和选址之后，再询问社区已为时过晚。”

她说，这对开发者和社区都不利，因为前者可能最终将成本沉入一个最终不可行的项目。

“社区成员是专家，”金说。“他们对自己社区正在发生的事情有很好的把握，无论是暴露途径，还是他们在学校、邻居中看到的健康影响类型。”

可再生能源项目反对

根据5月22日汉密尔顿项目的一份报告，在风电和太阳能项目许可中，视觉和噪音投诉往往驱动社区反对。

该报告引用了德克萨斯大学奥斯汀分校法学院哈里·雷森纳教席教授大卫·阿德尔曼2023年的一篇论文，该论文发现“针对海上风电的诉讼压力发生在东北部农村社区，那里的居民高度重视保护当地景观。”

“其他时候，可再生能源转型威胁到现有的地方经济，”报告指出。“在肯塔基州，煤炭是最强大的政治在位者，部分原因是采矿业每年支持数千名工人及其家庭。”

奇拉格·拉拉是非营利组织公共企业中心的能源政策主任。他表示，他将许可改革问题视为效率问题——确保社区层面的意见向上流动，以促成尽可能最佳的决策。

“问题不在于利益相关者参与，”拉拉说。“而且我确实认为，参与许可改革辩论的一些团体，要么明确、要么接近暗示利益相关者参与才是问题所在。但事实远非如此。”

在CPE设想的理想世界中，拉拉表示，项目将获得“更多”自动许可、类别性排除，以及“公共机构往往处于特权地位，能够获得所需的许可和选址权限，或者当然能够选择某些类型的私营项目，这些项目可以获得自动或快速许可。”

“但关键在于，我们并不认为社区需要并希望就投资过程提出某些关切这一事实本身是障碍，”拉拉说。他认为，现有的许可流程才是“在这方面未能满足他们需求”的原因。

拉拉建议，环境正义关切、污染清理和当地工人就业等问题可以通过许可流程以外的政策机制来解决。

“但我认为，外界对许可改革的条款将是什么、以及它们将走向何方，也存在相当多的不信任，”拉拉补充道。

拉拉和斯塔普都建议，像禁令这样的“否决权”法律机制有可能威胁到社区与开发者之间达成的社区利益协议，即使“否决权”是由环境组织等第三方行使。

在一个没有最终裁决权的流程中，拉拉说，“当不同团体参与该流程时，他们知道，仅仅提交某份文件、提出某个反对意见或参加某次会议这一事实本身，就可能产生足够的摩擦，使项目无法推进。”

“而如果有一个实体能在某个节点介入流程并直接说：‘听着，这个项目会推进，每个人都已表达了他们需要说的’，那就会改变流程中某些参与者的激励，”他说。

然而，罗杰斯-赖特表示，他担心转向更单方面的决策流程会使那些直接受决策影响的人失去话语权。

“当你没有发言权、没有参与流程时，你往往会被牺牲，”他说。“如果你加快流程，那就意味着你将大幅减少[意见]——这本身就有问题，对吧？所谓的公众参与并非处于最佳水平。”