胡萝卜与大棒并举：美国多州出台政策应对可再生能源选址中的“邻避”阻力

据《今日美国》2024年2月的一项分析，由于禁令、暂停令以及过于严格的分区与土地使用限制，美国至少15%的县已暂停公用事业规模的可再生能源开发。

在密歇根、纽约、伊利诺伊等设定了100%无碳电力目标的州，立法者正通过将可再生能源许可权集中到州级、为更宽松的地方条例提供财政激励，或两者并用的方式予以应对。尽管密歇根州“可再生能源社区奖”等项目尚新，尚未产生可观察的影响，但纽约州两个项目的早期成功，令倡导社区导向方法（包括为市政和电力用户提供切实经济利益）的人士感到鼓舞。

“毫无疑问，这些方案有助于开发商获得公众支持，”纽约律师事务所Hodgson Russ清洁技术与可再生能源业务联合负责人丹·斯皮策表示。

此类努力可能加速陆上风电和太阳能开发，帮助州和联邦政府在短期内实现清洁电力目标。但专家担心，若州政策被当地社区视为不公，可能加剧地方对公用事业规模可再生能源的反对，引发诉讼，最终拖慢能源转型。他们认为，最有效的州政策应激励地方在选址和许可过程中进行建设性参与，引导开发商公平对待所在社区，同时限制反对者拖延或扼杀互利项目的机会。

“沃旭能源倾向于直接与地方政府合作，但地方单位往往需要或要求一个共同框架来指导开发，此外还需要州提供的激励措施，”沃旭能源新市场与增长主管海斯·弗拉姆表示。该公司拥有3吉瓦的陆上风电组合，以及近700兆瓦在建的公用事业规模太阳能和储能项目。

密歇根州的“胡萝卜加大棒”模式

过去两年，密歇根州多个乡镇和县已对公用事业规模太阳能开发实施暂停令——至少在一个案例中，对所有大型可再生能源开发实施暂停——理由是这些项目可能对乡村景观、房产价值、土壤和水质以及优质农田的可用性产生负面影响。

密歇根州的“可再生能源社区奖”（RRCA）项目遵循了这种模式，萨拉·米尔斯表示。她是密歇根大学格雷厄姆可持续发展研究所社区赋能中心主任。该项目去年作为密歇根州具有里程碑意义的清洁能源立法方案的一部分获得授权，在废除努力未能收集到足够签名以列入11月投票后，将至少再持续两年。

这个耗资3000万美元的试点项目，向允许并实际容纳公用事业规模可再生能源项目的社区提供每兆瓦5000美元的奖励，或向仅做到其中一项的社区提供每兆瓦2500美元的奖励。根据密歇根州环境、五大湖与能源部（EGLE）的情况说明，要获得奖励，社区必须通过地方选址条例批准项目。

如果所在社区没有“被认为对开发足够有利”的地方选址条例，开发商可以使用州级选址程序，但社区利益支付较低，为每兆瓦2000美元。与RRCA项目较高的地方利益不同，这每兆瓦2000美元的支付由开发商自掏腰包。因此，EGLE表示，虽然州级程序可能比地方条例限制更少，但对开发商而言成本高昂。

“目标是鼓励开发商和社区在地方层面解决问题，而不是走州级程序，”米尔斯说。

米尔斯指出，RRCA在州清洁能源开发项目中独树一帜，因为它在建设开始时即发放部分资金，而非等到项目投入运营。RRCA还因奖励金额高且资金“可用于几乎任何社区利益”而引人注目，EGLE部门分析师、项目联合管理者和设计者伊恩·奥利里说。

符合RRCA条件的项目必须至少拥有50兆瓦的容量，因此每项目最低补助为每兆瓦2500美元档的12.5万美元，或每兆瓦5000美元档的25万美元。奥利里表示，尽管一些项目跨越多个地方政府单位，但该计划仍为人口稀少的农村乡镇提供可观且可能具有决定性的资金。

“项目带来的税收收入往往不足以说服地方政府批准，”RRCA另一位联合管理者和设计者佐纳·马丁说。

在EGLE支持下，社区赋能中心的可再生能源学院帮助地方政府主动制定符合密歇根州清洁能源立法的分区条例，马丁说。RRCA项目、州级许可后备机制和可再生能源学院旨在协同运作，以“在密歇根州打造一个滴水不漏的可再生能源体系”，奥利里说。

这一努力在7月22日得到推动，美国环境保护署向密歇根州发放了1.291亿美元拨款，以帮助扩大RRCA及相关减排项目。

尽管漫长的许可时间意味着RRCA和州级许可后备机制支持的项目可能要到明年才能开工，但它们至少已对一家大型可再生能源开发商产生了影响。得益于新政策，“密歇根州现在是沃旭能源的高优先州之一，”弗拉姆说。“没有它，很难看到在密歇根州开发项目的可行路径。”

纽约州的电费抵扣与“贿赂”争议

在纽约州，公用事业规模风电提案多年来在北部社区遭到反对，居民担心景观、农田影响，以及项目仅惠及南部人口中心的误解，Hodgson Russ的斯皮策说。最近，富裕的沿海居民反对为该州新兴的海上风电行业服务的陆上基础设施。

与密歇根州的RRCA计划类似，纽约州的“所在社区利益计划”激励地方政府支持可再生能源开发。斯皮策表示，第二个可能更具影响力的纽约州项目要求开发商在项目申请中详细说明计划为所在社区提供的公共利益，这有助于说服怀疑者相信本地发电的价值。

根据Hodgson Russ的摘要，“所在社区利益计划”要求项目业主在运营前10年，每年向所在公用事业公司支付每兆瓦500美元（太阳能项目）或每兆瓦1000美元（大于25兆瓦的风电项目）的费用。这些费用用于为所在社区的电力用户提供电费抵扣。

由于许多所在社区有数百或数千名居民用户，“电费抵扣利益可能被稀释，这种说法是公允的，”斯皮策说。

在第二个项目下，开发商曾向当地公园和图书馆系统捐款，或为公共建筑升级提供资金，斯皮策说。位于纽约州拉卡瓦纳的35兆瓦Steel Winds设施，在一个前钢厂旧址上资助了“一个新的社区中心、一个商业中心……以及一条110英亩的绿道和自行车道”，根据纽约州能源研究与发展局2020年的一份手册。

所有这些——加上大型可再生能源设施的收入可能“几乎免除城镇税”——“都属于更广泛的所在社区利益定义，”斯皮策说。

但这并不总是奏效。在纽约州的州级许可程序下，所在社区可以同意放弃地方选址和许可规则，作为其社区利益协议的一部分，从而可能加快施工前审查并锁定开发商支付的利益。在反对可再生能源开发情绪深厚的社区，居民可能对失去地方控制权感到不满，“将任何利益提议视为贿赂”，并聘请律师反对项目，斯皮策说。

“坦率地说，开发商面对的很多阻力就是赤裸裸的邻避主义，”他说。“像纽约这样拥有更大地方自治权的州，实现清洁能源目标的速度更慢，因为所在社区会寻找不合作的方式。”

玉米带对比：伊利诺伊与印第安纳

2021年，伊利诺伊州成为第一个承诺实现100%无碳电力发电的中西部州。但有一个问题：该授权未包含重大的选址或许可改革，将其2050年最后期限的命运交给了与民主党主导的州议会政治立场迥异的农村地方政府。

去年通过的一项伊利诺伊州法律重置了有利于开发商的动态，为公用事业规模风电和太阳能项目设定了州级标准，这些标准优先于更严格的地方条例，并要求地方政府批准符合州标准的提案。

新法律是一个“释放阀”，提供了州政策指导方针，可以减轻地方决策者在考虑风电和太阳能项目时可能感受到的压力，Apex清洁能源公司政府事务高级总监克里斯·孔克尔说。该法律创造了一个“稳定、可预测的许可环境，有助于Apex决定在哪里投入我们有限的时间和资源，”他说。

新法律还开放了伊利诺伊州风能资源丰富但因限制性条例而实际上无法开发的县。Apex从未停止在该州的勘探，但在2023年法律通过后，公司“加倍投入”，孔克尔说。“我们对伊利诺伊州感觉非常好，至少可以这么说。”

但公用事业规模可再生能源在伊利诺伊州部分农村地区仍具争议。皮亚特县官员在2023年3月拒绝了Apex的300兆瓦Prosperity Wind项目申请，使与Apex达成的1000万美元收入分享协议失效。在10月批准重新提交的申请之前，几位县委员会成员表示，新法律迫使他们投票支持该项目，尽管他们个人反对。一位成员表示，否决该项目意味着“拿我们年度预算的8%到10%赌博”。

州政府剥夺地方权力的决定“造成了大量积怨”，目前尚不清楚伊利诺伊州法律是否促进了新的可再生能源开发，大平原研究所可再生能源副总裁布莱恩·罗斯说。伊利诺伊州的开发排队规模与邻近的印第安纳州大致相同，尽管印第安纳州对宽松地方许可的激励措施要温和得多——且迄今未获资金支持，罗斯说。

根据一项新的州法律，印第安纳州商业太阳能和风能就绪社区发展中心提供可再生能源开发的一般信息，并为实施风能和太阳能友好条例的社区提供认证项目。根据该发展中心网站，获得认证的社区有资格从印第安纳州能源发展办公室（OED）获得运营项目的激励付款，标准为每兆瓦时1美元，持续10年。

但该项目“完全是自愿的，不会绕过任何地方许可程序，也不会强制地方政府单位做任何他们不想做的事情，”OED通讯经理格雷格·库克说。

尽管缺乏资金，印第安纳州的项目可能有助于向农村社区解释可再生能源选址、许可和开发，普渡大学推广部社区发展区域教育者塔玛拉·奥格尔说。社区与开发商之间的谈判可能拖延数年，为错误信息滋生创造空间，并加剧当地对拟议项目的反对，奥格尔说。即使短期内没有OED资金，获得认证的社区也可能更有能力与开发商就经济补偿、当地就业和采购以及其他利益进行谈判，她说。

这些对话可能对双方都有利，弗拉姆说。“我们的每个项目在社区参与过程结束时都与开始时不同，”他说。“我们根据对景观、施工时间表、交通、土壤状况和其他问题的关切，努力调整项目参数。”

无论将本地可再生能源视为深度脱碳的前奏，还是主要作为经济发展引擎，地方、区域和州政府都应运用一些创造力来开发新的社区利益模式，Hodgson Russ的斯皮策说。这些模式可能包括支持农业光伏的项目，以便“太阳能设施可以保持为农场”，创建具有积极清洁能源目标的公用事业公司，或开发可利用免税债券的“能源区”，斯皮策说。

“你可以创建供水区——为什么不能创建能源区？”他说。