能源许可改革之争：气候目标与环境正义诉求间的张力加剧

在拜登政府寻求到2050年实现美国净零排放经济，并着手部署高达1.6万亿美元的气候与基础设施资金之际，针对可再生能源、输电及其他项目许可流程的更新努力，正催化出激烈辩论——有时甚至发生在通常在政策上立场一致的团体之间。

清洁能源团体普遍支持简化许可流程，以加速可再生能源、储能及其他资源的部署，帮助缓解气候变化的近期影响。但许多环保组织反对可能同时惠及化石燃料行业、或削弱《国家环境政策法》（NEPA）的许可改革。

“NEPA一直被视作环境正义社区的先锋，”曾任职于ICF International和纽约公共利益律师协会的种族与气候正义倡导者Anthony Rogers-Wright表示。“它甚至还不够完善，但仍被视为文化社区和原住民社区的第一道防线。如今看到它被随意改动——对某些人而言，几乎等同于篡改社会保障制度。”

这一冲突的高风险“将我们带到了这样一个阶段：开始看到大量对峙、划线站队，以及随之而来的各种理念和方法的分歧，”他补充道。

从环境正义的角度看，倡导者认为，移除许可和选址障碍可能危及那些已承受污染负担的社区。

“在某些情况下，我们确实希望这些分析做得详尽，不希望仓促。我们谈论的是关键资源，以及需要扰动土壤和地表的开发活动，”Rogers-Wright说。

成本、延误与不确定性

另一方面，许可改革的倡导者认为，当前对项目开发方施加的要求不仅繁重，而且对它们本应保护的社区并无助益。

在2022年的一份分析中，进步研究所（Institute for Progress）认为，现行NEPA“给联邦政府带来巨大成本，使清洁能源项目拖延数年，并产生不确定性，导致其他项目根本无法启动。”

IFP联合创始人兼联合首席执行官、该报告作者之一Alec Stapp表示，他主张建立一个“强有力的”许可流程，同时提供确定性和效率。

“我认为，强有力的许可流程可以描述为：对项目是否获得政府批准建设，给出快速且知情的答复——即对能否建设该项目给出非常迅速且确定的‘是’或‘否’，”他说。

“（《通胀削减法案》和《基础设施投资与就业法案》）投资巨大，但实际落地部署似乎存在明显滞后。”

——Alec Stapp，进步研究所联合首席执行官

Stapp表示，一个设有时间限制的高效许可流程将是“强有力的”，但“这与环保活动团体想要的相反——他们想要一个可以用来阻止不喜欢的项目的工具。”

这些团体希望“能轻易利用（许可流程）来阻止他们根本不想建设的坏项目”，例如“管道、新的天然气设施和出口终端”。

Stapp支持在NEPA环境审查流程中使用类别性排除（categorical exclusions）——美国环境保护署将其定义为“联邦机构经白宫环境质量委员会（CEQ）审查后确定，个别或累积而言不会对人类环境产生显著影响的行动”。

今年4月，CEQ最终确定了一项规则，以更新NEPA下的联邦环境审查流程，包括“为机构建立类别性排除提供新的、更灵活的方法，以加速太阳能、电动汽车充电基础设施和输电等低影响项目”，白宫在新闻稿中表示。

该周早些时候，美国能源部发布最终规则，建立了机构间输电授权与许可协调计划（CITAP），该计划将使能源部成为新输电项目许可的牵头机构。

国会也在着手处理许可改革，仅本届会议就已提出10项法案，但尽管两党呼吁行动，这些法案仍难以推进。西弗吉尼亚州独立参议员Joe Manchin和怀俄明州共和党参议员John Barrasso于5月21日宣布，将很快向同僚分享新的两党许可改革立法草案。

Manchin评论称，联邦能源监管委员会（FERC）近期发布的输电规划与成本分摊改革规则，正如“我的朋友Hickenlooper参议员所说……是‘对国会不作为的创可贴’。”

Stapp表示，他希望看到能终结“当前各类项目陷入的诉讼死循环”的改革。他提到对项目开发商及其融资方所面临不确定性的担忧，以及对《芯片法案》、《基础设施投资与就业法案》和《通胀削减法案》所代表的巨额投资命运的疑问。

“这些钱是否转化成了地上的钢铁？”他问道。“项目是否真的在实际世界中建设？还是这些只是已支出的大额合同，却困在许可炼狱中？……我们远未得到最终答案，但已开始看到一些警示信号。”

Stapp补充说，据报道总统本人“也担心，由基础设施法案或IRA资助的新项目开工数量不足。”

“我也有同样的担忧——比如，真正的项目在哪里？”他问道。“投资很多，但实际部署似乎存在明显滞后。”

Rogers-Wright则认为，许可改革支持者中存在一种政治因素，“在环保主义的自由派一方……因为许多人已将声誉押注在IRA上，而他们展示其实际效益的时间非常非常少，因为11月即将举行选举。”

社区参与与环境正义

德克萨斯南方大学布拉德环境与气候正义中心副主任兼研究员Denae King表示，许可改革是一个优先事项，该中心“非常感激”白宫和环保署近期在此问题上的举措。然而，她补充说，彻底的环境审查仍然“极其重要”。

“在环境正义社区，往往已经存在多个工业污染源，或空气或水中的污染物来源，”她说。“因此，真正理解累积影响变得越来越重要，而这项许可改革做到了这一点。我认为它做的另一件事是促进有意义的公众参与。”

“社区居民是专家。他们对自己社区的情况非常了解，无论是暴露途径，还是他们在学校、邻居中看到的健康影响。”

——Denae King，德克萨斯南方大学布拉德环境与气候正义中心副主任

白宫的新规则移除了NEPA中据称“造成诉讼风险并危及社区参与”的条款，包括“移除对公众意见必须包含内容以被机构考虑的详细且繁琐的要求”，以及“移除试图限制司法审查的条款”。

King表示，开发中项目的公众评议期往往“短暂且宣传不足。因此，当（社区）真正有机会发表意见时，其意见已不一定被重视……在开发商绘制完整地图并已决定设施如何布局和选址之后，再询问社区为时已晚。”

她说，这对开发商和社区都不利，因为前者可能最终将成本沉入一个最终无法维持的项目。

“社区居民是专家，”King说。“他们对自己社区的情况非常了解，无论是暴露途径，还是他们在学校、邻居中看到的健康影响。”

可再生能源项目反对声

根据5月22日汉密尔顿项目（The Hamilton Project）的报告，在风电和太阳能项目许可中，视觉和噪音投诉常常驱动社区反对。

该报告引用了德克萨斯大学奥斯汀分校法学院Harry Reasoner Regents讲席教授David Adelman 2023年的一篇论文，该论文发现“针对海上风电的诉讼压力出现在东北部农村社区，这些地区的居民高度重视保护当地景观。”

“其他时候，可再生能源转型威胁到现有的地方经济，”报告指出。“在肯塔基州，煤炭是最强大的政治在位者，部分原因是采矿业每年支持数千名工人及其家庭。”

“我认为外界对许可改革的具体条款及其未来走向也存在相当多的不信任。”

——Chirag Lala，公共企业中心能源政策主任

非营利组织公共企业中心（Center for Public Enterprise）能源政策主任Chirag Lala表示，他将许可改革问题视为效率问题——确保社区层面的意见向上流动，以促成尽可能最佳的决策。

“问题不在于利益相关者参与，”Lala说。“我确实认为，参与许可改革辩论的一些团体，要么明确、要么接近暗示利益相关者参与才是问题所在。但事实远非如此。”

在CPE构想的理想世界中，Lala表示，项目将获得“多得多的”自动许可、类别性排除，以及“公共机构往往处于特权地位，能够获得所需的许可和选址批准，或者至少能选择某些类型的私营项目，使其获得自动或快速许可。”

“但关键在于，我们并不认为这些社区需要并希望就投资过程提出某些关切这一事实本身是障碍，”Lala说。他认为，现有的许可流程才是“在这方面未能满足他们需求”的原因。

Lala建议，环境正义关切、污染清理和当地工人就业等问题可以通过许可流程以外的政策机制来解决。

“但我认为，外界对许可改革的具体条款及其未来走向也存在相当多的不信任，”Lala补充道。

Lala和Stapp都指出，禁令等“否决权”法律机制有可能威胁到社区与开发商之间达成的社区利益协议，即使“否决权”是由环保组织等第三方行使。

在没有最终权威的流程中，Lala说，“当不同团体参与该流程时，他们知道，仅仅提交某份文件、提出某项反对意见或参加某次会议，本身就可能产生足够阻力，使项目无法推进。”

“而如果有一个实体能在某个节点介入流程，直接说‘听着，这个项目会继续推进，所有人都已表达了他们需要说的’，那就会改变流程中某些参与者的激励，”他说。

然而，Rogers-Wright担心，转向更单方面的决策过程将使那些直接受决策影响的人失去话语权。

“当你没有发言权，当你不是流程的一部分，你往往会被牺牲，”他说。“如果加快流程，就意味着你将大幅减少（参与）——这本身就有问题，对吧？所谓的公众参与并非处于理想水平。”