胡萝卜加大棒：美国多州出台政策应对可再生能源选址中的“邻避”阻力

据《今日美国》2024年2月的一项分析，由于禁令、暂停令以及过于严格的分区与土地使用限制，美国至少15%的县已暂停公用事业规模的可再生能源开发。

在密歇根、纽约、伊利诺伊等设定了100%无碳电力目标的州，立法者正通过将可再生能源审批权集中到州级、为更宽松的地方条例提供财政激励，或两者并用的方式予以应对。尽管密歇根州“可再生能源就绪社区奖”等项目尚新，尚未产生可观察的影响，但纽约州两个项目的早期成功，令倡导社区导向（并包含对市政和电力用户切实经济利益）的人士感到鼓舞。

“毫无疑问，这些政策组合有助于开发商获得公众支持。”纽约律师事务所Hodgson Russ清洁技术与可再生能源业务联合负责人Dan Spitzer表示。

此类努力有望加速陆上风电和太阳能开发，帮助州及联邦政府在短期内实现清洁电力目标。但专家担忧，若州政策被宿主社区视为不公，可能激化地方对公用事业规模可再生能源的反对，引发诉讼，最终拖慢能源转型。他们认为，最有效的州政策应激励地方在选址和许可过程中进行建设性参与，引导开发商公平对待宿主社区，同时限制反对者拖延或扼杀互利项目的机会。

“Ørsted倾向于直接与地方政府合作，但地方单位往往需要或要求一个共同框架来指导开发，此外还需要州提供的激励。”Ørsted新市场与增长主管Hayes Framme表示。该公司拥有3吉瓦的陆上风电组合，以及近700兆瓦在建的公用事业规模太阳能和储能项目。

密歇根州的“胡萝卜加大棒”模式

过去两年，密歇根州多个乡镇和县已对公用事业规模太阳能开发（至少在一个案例中，对所有大型可再生能源开发）实施暂停令，理由是担心对乡村景观、房产价值、土壤和水质以及优质农田可用性的负面影响。

密歇根大学的“赋能社区中心”主任Sarah Mills表示，密歇根州的“可再生能源就绪社区奖”（RRCA）项目遵循了上述模式。该项目去年作为密歇根州具有里程碑意义的清洁能源立法一揽子计划的一部分获得授权，且在废除努力未能收集到足够签名以列入11月投票后，将至少再持续两年。

这个耗资3000万美元的试点项目，向允许并实际容纳公用事业规模可再生能源项目的社区提供每兆瓦5000美元的奖励，或向仅做到其中一项的社区提供每兆瓦2500美元的奖励。根据密歇根州环境、五大湖与能源部（EGLE）的情况说明，要获得奖励，社区必须通过地方选址条例批准项目。

如果宿主社区没有“被认为对开发足够有利”的地方选址条例，开发商可以使用州级选址程序，但相应的社区福利金较低，为每兆瓦2000美元。

与RRCA项目较高的地方福利不同，这每兆瓦2000美元的款项由开发商自掏腰包。EGLE表示，因此，州级程序虽然可能不如地方条例严格，但对开发商而言成本高昂。

“目标是鼓励开发商和社区在地方层面解决问题，而不是走州级程序。”Mills说。

据Mills介绍，RRCA在州清洁能源开发项目中独树一帜，它在建设启动时即发放部分资金，而非等到项目投运。

RRCA还因奖励金额高且资金“可用于几乎任何社区福利”而引人注目，EGLE部门分析师、项目共同管理者和设计者之一Ian O'Leary表示。

符合RRCA条件的项目必须至少拥有50兆瓦的容量，因此每个项目的最低赠款在每兆瓦2500美元级别为12.5万美元，在每兆瓦5000美元级别为25万美元。O'Leary称，尽管一些项目跨越多个地方政府单位，但该计划仍为人口稀少的农村乡镇提供可观且可能具有决定性的资金。

“项目带来的税收收入往往不足以说服地方政府批准。”RRCA另一位共同管理者和设计者Zona Martin说。

在EGLE支持下，赋能社区中心的“可再生能源学院”帮助地方政府主动制定与密歇根州清洁能源立法兼容的分区条例，Martin说。

O'Leary表示，RRCA项目、州级审批兜底机制和可再生能源学院旨在协同运作，共同“打造密歇根州滴水不漏的可再生能源体系”。

这一努力在7月22日得到推动，美国环境保护署向密歇根州发放了1.291亿美元拨款，以帮助扩大RRCA及相关减排项目。

尽管漫长的许可时间表意味着由RRCA和州级审批兜底机制支持的项目可能要到明年才能开工，但它们至少已对一家大型可再生能源开发商产生了影响。

得益于新政策，“密歇根现在是Ørsted的高优先级州之一。”Framme说，“如果没有这项政策，很难看到在密歇根开发项目的可行路径。”

纽约州的电费抵扣与“贿赂”争议

在纽约州，多年来，上州社区对公用事业规模风电提案的反对，源于对景观、农田影响的担忧，以及项目仅惠及下州人口中心的误解，Hodgson Russ的Spitzer说。他补充道，最近，富裕的沿海居民反对为州内新兴的海上风电产业服务的陆上基础设施。

与密歇根州的RRCA计划类似，纽约州的“宿主社区福利计划”激励地方政府支持可再生能源开发。Spitzer表示，第二个可能更具影响力的纽约州项目要求开发商在项目申请中详细说明计划为宿主社区提供的公共福利，这有助于说服怀疑者认识到本地发电的价值。

根据Hodgson Russ的摘要，宿主社区福利计划要求项目业主在运营前10年内，向宿主公用事业公司每年支付每兆瓦500美元（太阳能项目）或每兆瓦1000美元（大于25兆瓦的风电项目）的费用。这些费用用于为宿主社区的电力用户提供电费抵扣。

由于许多宿主社区有数百或数千户居民，“电费抵扣的好处会被稀释，这种说法是公允的。”Spitzer说。

在第二个项目下，开发商曾向当地公园和图书馆系统捐款，或为公共建筑升级提供资金，Spitzer说。位于纽约州拉卡瓦纳的35兆瓦Steel Winds设施，在一个前钢厂旧址上资助了“一个新的社区中心、一个商业中心……以及一条110英亩的绿道和自行车道”，根据纽约州能源研究与开发局2020年的一份手册。

所有这些——加上大型可再生能源设施的收入可能“几乎免除城镇税收”——“都属于宿主福利的更广泛定义，”Spitzer说。

但这并不总是奏效。在纽约州的州级许可程序下，宿主社区可以同意放弃地方选址和许可规则，作为其社区福利协议的一部分，从而可能加快预建设审查并锁定开发商支付的福利。在反对可再生能源开发情绪深厚的社区，居民可能对失去地方控制权感到不满，“将任何福利提议视为贿赂”，并聘请律师反对项目，Spitzer说。

“坦率地说，开发商面对的很多阻力就是赤裸裸的邻避主义。”他说，“像纽约这样拥有更大地方自治权的州，实现清洁能源目标的速度更慢，因为宿主社区会寻找不合作的方式。”

玉米带地区的对比

2021年，伊利诺伊州成为第一个承诺100%无碳电力发电的中西部州。但问题在于：该授权并未包含重大的选址或许可改革，将其2050年最后期限的命运交给了以农村为主的地方政府，而它们的政治立场与民主党主导的伊利诺伊州议会截然不同。

去年通过的一项伊利诺伊州法律重置了有利于开发商的动态，该法律为公用事业规模的风能和太阳能项目设定了州级标准，这些标准优先于更严格的地方条例，并要求地方政府批准符合州标准的提案。

新法律是一个“释放阀”，提供了州政策指导方针，可以减轻地方决策者在考虑风电和太阳能项目时可能感受到的压力，Apex Clean Energy政府事务高级总监Chris Kunkle说。

该法律创造了一个“稳定、可预测的许可环境，有助于Apex决定我们想在哪里投入有限的时间和资源，”他说。

新法律还开放了伊利诺伊州风能资源丰富但此前因限制性条例而实际上无法开发的县。Apex从未停止在该州的勘探，但在2023年法律通过后，公司“加倍投入”，Kunkle说。

“至少可以说，我们对伊利诺伊州感觉非常好。”他说。

但在伊利诺伊州部分农村地区，公用事业规模的可再生能源仍具争议。2023年3月，皮亚特县官员拒绝了Apex的300兆瓦Prosperity Wind项目申请，使与Apex达成的1000万美元收入分享协议失效。在10月批准重新提交的申请之前，几位县委员会成员表示，新法律迫使他们投票支持该项目，尽管他们个人反对。一位委员表示，否决该项目意味着“拿我们年度预算的8%到10%赌博”。

州政府剥夺地方权力的决定“造成了大量的积怨”，且尚不清楚伊利诺伊州法律是否已推动新的可再生能源开发，大平原研究所可再生能源副总裁Brian Ross说。Ross指出，伊利诺伊州的开发队列规模与邻近的印第安纳州大致相当，尽管印第安纳州的激励措施温和得多——且迄今尚未提供资金——用于鼓励地方许可。

根据一项新的州法律，印第安纳州商业太阳能和风能就绪社区发展中心提供可再生能源开发的一般信息，并为实施风能和太阳能友好条例的社区提供认证项目。根据该发展中心网站，获得认证的社区有资格从印第安纳州能源发展办公室（OED）获得运营项目的激励付款，标准为每兆瓦时1美元，持续10年。

但该项目“完全是自愿的，不会绕过任何地方许可程序，也不会强制地方政府单位做任何它们不想做的事情，”OED通讯经理Greg Cook说。

尽管缺乏资金，印第安纳州的项目可能有助于消除农村社区对可再生能源选址、许可和开发的误解，普渡大学推广部社区发展区域教育者Tamara Ogle说。

Ogle表示，社区与开发商之间的谈判可能拖延数年，为错误信息滋生创造空间，并强化地方对拟议项目的反对。即使短期内没有OED资金，获得认证的社区也可能更有能力与开发商就经济补偿、本地就业和采购以及其他福利进行谈判，她说。

这些对话可能对双方都有利，Framme说。

“我们的每一个项目在社区参与过程结束时，都与开始时不同。”他说，“我们根据对景观、施工进度、交通、土壤条件等问题的关切，努力调整项目参数。”

无论将本地可再生能源视为深度脱碳的前奏，还是主要作为经济发展引擎，地方、区域和州政府都应将其中的一些创造力应用于新的社区福利模式，Hodgson Russ的Spitzer说。

这些模式可能包括支持农业光伏的项目，以便“[太阳能]设施可以保持农场”，创建具有积极清洁能源目标的公用事业公司，或开发可以利用免税债券的“能源区”，Spitzer说。

“你可以创建一个水务区——为什么不能创建能源区？”他说。