康涅狄格州PBR推进引发对Eversource投资者资本的担忧

康涅狄格州的监管机构和利益相关者正在构建一个新的公用事业监管框架，旨在实现州政策目标并提高电费可负担性，但公用事业公司警告称，这种方法可能被误导。

康涅狄格州公用事业监管局（PURA）于2023年4月26日在案卷21-05-15下发布了关于基于绩效的监管（PBR）的第一阶段最终决定。该决定借鉴了具有里程碑意义的夏威夷2021年PBR框架，采纳了目标、基础性考虑因素和优先成果，以实现向新公用事业商业模式的有争议的监管“范式转变”。

该决定指出，康涅狄格州的“传统商业模式”和传统监管与当今的技术、政策以及分布式能源资源的加速采用“从根本上不一致”。虽然公用事业公司和监管机构在这一前提上达成一致，但他们在解决方案上存在分歧。

“PBR有潜力取得良好效果，”康涅狄格州主要投资者拥有的公用事业公司Eversource Energy的分销费率与监管要求副总裁Douglas Horton表示。然而，“当前的监管环境似乎过于惩罚性。”他警告说，“降低公用事业股本回报率并用绩效激励取而代之”可能会产生“剧烈的后果”。

PURA主席Marissa Gillett回应道：“公用事业公司应该欢迎PBR，因为它为他们提供了通过更好绩效赚钱的工具。它明确告诉公用事业公司对他们的期望以及如何展示该绩效，这是他们从未有过的确定性水平，”并补充说，它提供了“比在费率案中如何实现成本回收更有用的盈利指导。”

其他州，如伊利诺伊州和纽约州，已采用了有限且有针对性的基于绩效的措施，更好地协调了公用事业公司和客户的利益，但分析师一致认为，康涅狄格州正在扩展夏威夷的工作，进行更全面的监管改革。许多利益相关者支持PURA以客户为中心的计划，但该州的投资者拥有的公用事业公司（IOU）认为，收入减少可能会阻碍对配电系统基础设施升级的迫切投资。

康涅狄格州的PBR框架

与夏威夷一样，康涅狄格州第一阶段的目标是开始其新的监管转型，以与优先成果相关的关键目标和基础性考虑因素为起点，Gillett主席表示。这些目标包括改善公用事业运营、实现公共政策目标、改善客户服务以及合理、公平和可负担的费率。最终决定承认这些目标“可能需要”新的公用事业投资，这可能会“在短期内”阻碍可负担费率，但指出“监管目标之间的紧张关系是公用事业监管的内在方面。”

“康涅狄格州的州长和立法者希望进行这项监管改革，是因为对高电费感到沮丧，但他们认识到需要基础设施投资来实现州政策目标，”Gillett说。夏威夷的投资者和利益相关者告诉PURA的介绍性研讨会，“确定性、可预测性和明确规则”可以带来投资界的承诺。

利益相关者现在正深入第二阶段的第一案卷（案卷21-05-15RE01），研究公用事业收入将如何赚取和分享。根据第一阶段决定，该案卷可能指导“PBR调查的其余部分”以及该州未来的公用事业监管。然而，它正在导致关于公用事业公司和客户是否存在充分保护的激烈分歧，目前没有明显的简单解决方案。

整个流程将分为三个阶段，预计将于2024年底完成。关于绩效指标、记分卡和绩效激励机制（PIM）的讨论正在第二阶段的第二案卷（案卷21-05-15RE02）中进行。初步的综合配电系统规划（IDSP）设计正在第三案卷（案卷21-05-15RE03）中制定。

随着全国范围内对PBR要素，特别是PIM的兴趣加速，许多州的监管机构、公用事业公司和利益相关者正在进行的工作为康涅狄格州提供了信息，Gillett和其他人表示。

其他PBR努力

北卡罗来纳州清洁能源技术中心（NCCETC）10月26日的电网现代化政策更新中提到了至少24项州监管PBR行动。然而，NCCETC政策和市场副主任Autumn Proudlove表示，许多州采取的方法比康涅狄格州有限得多。

NCCETC发现，包括Xcel Energy Colorado、Central Maine Power和Unitil Massachusetts在内的许多IOU已提出PIM。伊利诺伊州、北卡罗来纳州和新罕布什尔州正在研究PIM。亚利桑那州、马里兰州、密歇根州、明尼苏达州和爱荷华州正在进行更广泛的PBR程序。在其他州，公用事业公司或监管机构已考虑将PIM用于能源效率、电池储能和弹性。

其他州的主要教训是一个警告，保护法基金会（CLF）康涅狄格州副总裁兼主任Shannon Laun说。PBR“如果不从基于服务成本的费率制定全面转向全面的基于绩效的框架，就不太可能有效。”

康涅狄格州学到了额外的教训。“就像纽约和夏威夷仍在努力改进绩效机制一样，我们希望有一个PBR框架，允许调整PIM或添加PIM，”Gillett说。“目的是向所有利益相关者传达，他们可以期待变化以及如何寻求这些变化。”

伊利诺伊州的公平条款展示了PIM如何推动公平绩效，康涅狄格州消费者顾问办公室的消费者顾问Claire Coleman补充道。

“康涅狄格州正在改进夏威夷的工作，夏威夷推迟了公平的指标和激励措施，”Strategen Consulting合伙人、执行副总裁兼咨询服务主管Matthew McDonnell表示，他曾担任夏威夷委员会的 legal 顾问，现在也为PURA担任同样的角色。

“在夏威夷，怀疑者说PBR是为配电公用事业公司设计的，而在康涅狄格州，他们说夏威夷表明它是为垂直整合的公用事业公司设计的，但PBR可以设计为适合任何市场结构，”McDonnell说。

最近的第二阶段讨论提出了一个关键问题：公用事业公司是否应该为他们控制有限的结果设置PIM？

控制权之争

分析师一致认为，关于公用事业公司可以影响哪些结果的新兴辩论可能至关重要，就像在夏威夷一样。

“很明显，对于公用事业公司是否应该为他们认为不在其控制范围内的结果设置PIM，存在不同意见，”Gillett主席说。“本案卷的目的是让每个利益相关者向记录提供有说服力的证据来支持他们的立场。”

夏威夷电力公司对控制权的担忧“表明需要额外的PIM”来创造基于绩效而非传统成本回收的收入机会，Strategen监管创新总监、夏威夷公用事业委员会PBR制定期间的前委员Jennifer Potter说。

公用事业公司对控制权和财务利益的担忧是可以理解的，Vote Solar东北部监管总监Lindsay Griffin和CLF的Laun承认。康涅狄格州消费者顾问办公室在8月的文件中同意，PIM需要公用事业公司对结果进行一定程度的控制。但Coleman补充说，对100%控制权的需求缩小了PIM推动结果的潜力。

传统的基于服务成本的费率制定阻止了“对客户来说过高的费率”和“对公用事业公司来说过低以至于无法保持财务稳健的费率”，Eversource的Horton说。“具有这些目标的PBR可以使公用事业公司的激励与州政策和客户关切保持一致。”

然而，PURA的PBR框架将是“惩罚性的，如果它包括对公用事业公司无法控制且无法根据测量基线量化的项目的处罚，”Horton说。Eversource估计，发电、输电服务和实现政策目标的成本使得客户账单中只有约25%在配电公用事业公司的控制范围内。对管理这25%的处罚和奖励“绝对可以接受，但尚不清楚这是否是PURA的意图。”

由于PURA在PBR方面的工作，S&P Global Regulatory Research Associates发现，康涅狄格州对公用事业公司不确定的监管环境已成为“美国排名最低的环境之一，”Horton说。

PURA的评级“一旦PBR到位，并且利益相关者意识到它有利于公用事业公司及其客户并满足康涅狄格州的政策目标，将显著改善，”Gillett回应道。与此同时，“天没有塌下来，Eversource刚刚报告了创纪录的利润。”

但“重要的是不要期望费率低于今天的水平”，吉列继续说道。现代化康涅狄格州老化的基础设施将需要大量资本支出，但“PBR可以使费率保持在低于原本可能达到的水平，因为公用事业将有动力为客户实现最佳结果。”

丹尼尔·卡纳万，Avangrid子公司联合照明公司（康涅狄格州较小的投资者所有公用事业）的监管事务副总裁，概述了PBR设计的四项核心原则。“首先，公用事业必须对PIM要求其使用资源、时间和精力的结果有控制权。”PIM“还应基于客观指标”，这些指标已“随时间跟踪”，因为新指标可能被“独特事件”扭曲。并且“PURA在使用客户资源实现成本效益分析未显示能提供超过其成本的客户效益的结果时，应谨慎行事。”

科尔曼和劳恩都同意，需要足够的数据来设定PIM基线。“利益相关者不希望公用事业对其无法控制的事情负责，尽管100%的控制可能有点过头了，”劳恩说。但对公用事业的威胁“并不完全清楚”，因为“PBR只有在公用事业未能达到绩效标准时才会对其产生负面影响。”

其他利益相关者认为，公用事业对控制权的担忧，实际上是怀疑是否要消除服务成本费率制定所保证的回报的财务确定性。

资金辩论

PURA的第一阶段决定呼吁进行范式转变，以平衡公用事业在赚取股本回报率的资本支出和较少资本密集型的以绩效为中心的支出之间的偏见。

“监管的一部分是让公用事业更像竞争性企业一样运作，”监管援助项目高级助理兼RAP关于PBR潜力的新研究的主要作者马克·勒贝尔说。“只有当公用事业赚取更高的股本回报率时，更高的股本回报率才是好政策。”如果公用事业表现良好，“它们应该期望赚取超过股本成本的收益并回报投资者，”但“如果表现不佳，它们应该只期望股本成本，或者可能更少。”

关于降低股本回报率并用PIM替代的讨论“令人不安”，Eversource的霍顿说。目前尚不清楚这是否能为公用事业提供具有市场竞争力的股本回报率，从而“吸引投资者资本”。平衡资本和运营支出的激励“不一定会增加公用事业的收益”，他说，因为它“增加了一个新的回报组成部分”，可能不利于可负担性，并使投资者所有公用事业的财务状况对投资者不那么友好。

PBR可能使“吸引升级康涅狄格州老化基础设施所需的资本变得困难”，霍顿继续说。如果PIM不足以满足收入要求，基础设施故障可能导致PBR“在其自身重量下崩溃”。

公用事业对收入要求的担忧是合理的，Strategen的麦克唐纳说。“夏威夷花了近两年时间设定其收入机制，”康涅狄格州“可能会花费整个下一阶段的程序”来解决这一担忧。但PBR的目标是在准确校准公用事业与客户之间的风险的同时，保护公用事业的财务完整性。“这并不意味着零公用事业风险”或“使公用事业免受高水平表现以赚取PIM的责任。”

麦克唐纳承认，PBR要求公用事业面对比传统监管更多的收入要求不确定性。确保防止意外结果的护栏可以让它们专注于理解绩效奖励和惩罚中的风险和机会。他补充说，PURA理解公用事业财务完整性的重要性。“服务成本收入要求是构建PBR框架的起点，该框架允许公用事业学会通过PIM确保收益。”

“公用事业的财务稳定性和完整性对PURA很重要，因为州法律要求其认识到这对公用事业向费率支付者提供的服务的影响，”主席吉列说。“但我是一个积极的监管者，因为需要具有不同监管理念的监管者来实现州长和立法机构的政策目标。”

“PBR将提供投资者想要的以及公用事业需要与之合作的确定性和清晰度，”吉列继续说。“当PBR全面实施时，康涅狄格州公用事业的信用和财务状况将保持稳定或改善，就像夏威夷电力公司一样。”