康涅狄格州推进绩效监管改革，Eversource担忧投资者资本吸引力

康涅狄格州监管机构与利益相关方正在构建一套新的公用事业监管框架，以达成州政策目标并提升电力可负担性，但公用事业公司认为这一方向可能失之偏颇。

康涅狄格州公用事业监管局（PURA）于2023年4月26日发布了绩效监管（PBR）第一阶段最终决定（Docket 21-05-15）。该决定借鉴了夏威夷2021年具有里程碑意义的PBR框架，采纳了目标、基础性考量和优先成果，推动一场颇具争议的监管“范式转变”，迈向新的公用事业商业模式。

决定指出，康涅狄格州的“传统商业模式”及传统公用事业监管与当今技术、政策及分布式能源资源的加速采用“从根本上存在冲突”。州内公用事业公司与监管机构对此前提完全认同，但在解决方案上分歧明显。

“PBR有潜力取得良好效果，”Eversource Energy配电费率与监管要求副总裁Douglas Horton表示，“但当前监管环境似乎过于严苛。”他警告称，“降低公用事业股本回报率并以绩效激励替代”可能带来“严重后果”。

PURA主席Marissa Gillett回应称：“公用事业公司应欢迎PBR，因为它提供了通过更好绩效获得收益的工具。它明确告知公用事业公司其被期望达到的标准及如何展示绩效，这是它们从未有过的确定性。”她还补充道，这比在费率案件中如何实现成本回收提供了“更有助于盈利的指导”。

分析人士指出，伊利诺伊州和纽约州等其他州采取了有限且针对性的绩效措施，以更好地协调公用事业与客户利益，但康涅狄格州正在夏威夷工作的基础上进一步扩展，开展更全面的监管改革。许多利益相关方支持PURA以客户为中心的计划，但州内投资者所有的公用事业公司（IOU）表示，收入减少可能阻碍对配电系统基础设施升级的迫切投资。

康涅狄格州的PBR

Gillett主席表示，与夏威夷类似，康涅狄格州第一阶段的目标是以关键目标和基础性考量开启新的全面监管转型，并与公用事业公司的优先成果相关联。

最终决定报告称，目标包括改善公用事业运营、实现公共政策目标、提升客户服务，以及确保费率合理、公平且可负担。报告承认这些目标“可能要求”新的公用事业投资，从而在“短期内”阻碍可负担费率的实现，但补充道，“监管目标之间的张力是公用事业监管的内在属性”。

Gillett主席表示：“康涅狄格州州长和立法者希望进行这一监管改革，是因为对高电价感到不满，但他们也认识到实现州政策目标需要基础设施投资。”她补充道，夏威夷的投资者和利益相关方在PURA的入门研讨会上指出，“确定性、可预测性和明确规则”有助于投资界作出承诺。

康涅狄格州利益相关方正深入参与PBR第二阶段第一个案卷（Docket 21-05-15RE01）的讨论，研究公用事业收入如何赚取和分配。根据第一阶段决定，该案卷可能指导“PBR调查的其余部分”及该州未来的公用事业监管。但多数利益相关方认为，这引发了关于公用事业及其客户是否有充分保护的激烈分歧，且似乎没有简单解决方案。

整体流程分为三个阶段，预计于2024年底完成。绩效指标、记分卡和绩效激励机制（PIM）的讨论已作为第二阶段第二个案卷（Docket 21-05-15RE02）的一部分启动。初步综合配电系统规划（IDSP）设计的概念正在第三个案卷（Docket 21-05-15RE03）中制定。

随着全国对PBR要素尤其是PIM的兴趣加速，许多州的监管机构、公用事业公司及其他利益相关方正在进行相关工作，这些工作为康涅狄格州提供了参考，Gillett等人表示。

其他州的PBR

北卡罗来纳清洁能源技术中心（NCCETC）10月26日的电网现代化政策更新显示，至少有24项州级监管PBR行动。但NCCETC政策与市场副主任Autumn Proudlove表示，许多其他州正在进行的PBR工作，其范围远小于康涅狄格州。

NCCETC发现，包括Xcel Energy Colorado、Central Maine Power和Unitil Massachusetts在内的许多IOU已提出PIM。伊利诺伊州、北卡罗来纳州和新罕布什尔州正在研究PIM。亚利桑那州、马里兰州、密歇根州、明尼苏达州和爱荷华州正在进行更广泛的PBR程序。在其他州，公用事业公司或监管机构已考虑将PIM用于能源效率、电池储能和韧性。

保护法基金会（CLF）康涅狄格州副总裁兼主任Shannon Laun表示，其他州的主要教训是一个警告：PBR“除非从成本服务费率制定全面转向综合绩效框架，否则不太可能有效”。

但康涅狄格州从其他州学到了其他重要经验。

Gillett表示：“正如纽约和夏威夷仍在努力改进绩效机制，我们希望建立一个允许调整PIM或添加PIM的PBR框架。”她补充道：“目的是向所有利益相关方传达，他们可以预期变化以及如何寻求变化。”

康涅狄格州消费者顾问办公室的消费者顾问Claire Coleman补充说，伊利诺伊州的公平条款展示了PIM如何推动公平绩效。

Strategen Consulting合伙人、执行副总裁兼咨询服务主管Matthew McDonnell表示：“康涅狄格州正在改进夏威夷的工作，增加了夏威夷推迟的公平指标和激励措施。”McDonnell曾担任夏威夷委员会的 legal 顾问，现为PURA提供相同服务。

McDonnell说：“在夏威夷，怀疑者称PBR适用于配电公用事业，而在康涅狄格州，他们说夏威夷表明PBR适用于垂直整合公用事业，但PBR可以设计为适应任何市场结构。”

最近的第二阶段讨论提出了一个问题，许多利益相关方认为这可能决定康涅狄格州PBR的方向：公用事业公司是否应针对其控制有限的结果设置PIM？

重大辩论：控制力

分析人士一致认为，关于公用事业公司能影响哪些结果的争论可能至关重要，正如在夏威夷一样。

Gillett主席表示：“很明显，对于公用事业公司是否应针对其认为无法控制的结果设置PIM，存在不同意见。本案卷的目的是让每个利益相关方提供有说服力的证据支持其立场。”

Strategen监管创新总监Jennifer Potter表示，夏威夷电力公司对控制力的担忧“表明需要额外的PIM”，以“基于绩效而非传统成本回收”为公用事业创造收入机会。Potter在夏威夷PBR制定和批准期间担任夏威夷公用事业委员会委员。

Vote Solar东北区监管总监Lindsay Griffin和CLF的Laun承认，公用事业公司对控制力和财务利益的担忧可以理解。康涅狄格州消费者顾问办公室在8月的一份文件中同意，PIM需要公用事业公司对结果有一定控制力。但消费者顾问Coleman补充说，要求100%控制力会缩小PIM推动结果的潜力。

Eversource Energy的Horton表示，传统的成本服务费率制定防止了“对客户过高的费率”，也防止了“费率过低导致公用事业公司财务不健全”。他补充道：“具有这些目标的PBR可以使公用事业公司的激励与州政策和客户关切保持一致。”

但Horton表示，如果PURA的PBR框架“包含对公用事业公司无法控制且无法对照测量基线量化的项目的惩罚”，那将是“惩罚性的”。他补充说，Eversource估计，发电、输电服务和实现政策目标的成本仅使客户账单中约25%处于配电公用事业公司的控制之下。

Horton说，对管理这25%的惩罚和奖励“绝对可以接受，但不清楚这是否是PURA的意图”。

Horton表示，由于PURA在PBR方面的工作，S&P Global Regulatory Research Associates发现，康涅狄格州公用事业公司不确定的监管环境已成为“美国排名最低的之一”。

Gillett主席回应称：“一旦PBR到位，且利益相关方意识到它有利于公用事业公司及其客户并实现康涅狄格州政策目标，PURA的评级将显著改善。”她补充道：“同时，天没有塌下来，Eversource刚刚报告了创纪录的利润。”

Gillett继续说：“但重要的是不要期望费率低于今天的水平。”现代化康涅狄格州老化基础设施需要大量资本支出，但“PBR可以将费率保持在低于原本水平，因为公用事业公司将有激励为客户实现最佳结果”。

Avangrid子公司United Illuminating监管事务副总裁Daniel Canavan表示，该公司PBR设计的四项核心原则中“第一项是，对于PIM要求公用事业公司投入资源、时间和精力的结果，公用事业公司必须具有控制力”。United Illuminating是康涅狄格州两家IOU中较小的一家。

Canavan表示，PIM“还应基于客观指标”，并“随时间跟踪”，因为新指标可能被“独特事件”扭曲。他补充道：“PURA在利用客户资源实现未经成本效益分析证明能带来超过成本收益的结果时，应谨慎行事。”

消费者顾问Coleman和CLF的Laun都同意，需要足够的数据来设定PIM基线。

Laun继续说：“利益相关方不希望公用事业公司对其无法控制的事情负责，尽管100%控制力可能要求过高。”但她补充说，对公用事业公司的威胁“并非完全明确”，因为“只有当公用事业公司未能达到绩效标准时，PBR才会对其产生负面影响”。

其他利益相关方认为，公用事业公司对控制力的担忧，反映了对消除成本服务费率制定所保证的回报财务确定性的可行性的怀疑。

真正的辩论：资金

PURA的第一阶段决定呼吁进行范式转变，以平衡公用事业公司对资本支出（可赚取股本回报率ROE）和资本密集度较低的绩效导向支出的偏好。

监管援助项目（RAP）高级助理Mark LeBel表示，监管的一部分是让公用事业公司更像“竞争性企业”运作。LeBel是RAP一项关于PBR潜力的新研究的主要作者。他补充道：“更高的ROE只有在公用事业公司赚取时才是好政策。”

LeBel表示，如果公用事业公司表现良好，“它们应期望赚取超过股权成本并回报投资者”，但如果“表现不佳，它们应只期望获得股权成本，甚至可能更少”。

Eversource的Horton表示，关于降低ROE并以PIM替代的讨论“令人不安”。他补充说，尚不清楚这是否能为公用事业公司提供具有市场竞争力的ROE，从而“吸引投资者资本”。

Horton表示，平衡资本支出和运营支出的激励“不一定会增加公用事业公司的收益”。他说，这“增加了一个新的回报组成部分”，可能不利于可负担性，并使IOU的财务状况对投资者不那么友好。

Horton继续说，PBR可能使“吸引升级康涅狄格州老化基础设施所需资本变得困难”。如果PIM不足以满足公用事业公司的收入要求，基础设施故障可能导致PBR“在其自身重量下崩溃”。

Strategen的McDonnell表示，公用事业公司对其收入要求的担忧是合理的。“夏威夷花了近两年时间制定其收入机制，”康涅狄格州“可能会在程序的下一阶段花费大量时间”来解决这一担忧。

但Strategen的McDonnell继续说：“PBR的目标是保护公用事业公司的财务完整性，同时准确校准公用事业公司与客户之间的风险。”“这并不意味着零公用事业风险”或“使公用事业公司免于通过高水平绩效赚取PIM的责任”。

McDonnell承认，PBR要求公用事业公司比传统监管面临更多关于收入要求的不确定性。他说，确保防止意外结果的护栏可以让它们专注于理解绩效奖励和惩罚中的风险与机遇。

McDonnell表示，PURA理解公用事业公司财务完整性的重要性。“成本服务收入要求是构建PBR框架的起点，该框架允许公用事业公司学习通过PIM确保收益。”

Gillett主席表示：“公用事业公司的财务稳定性和完整性对PURA很重要，因为州法律要求其认识到这如何影响公用事业公司对费率支付者的服务。”“但我是一名积极监管者，因为需要具有不同监管理念的监管者来实现州长和立法机构的政策目标。”

Gillett继续说：“PBR将提供投资者希望和公用事业公司合作所需的确定性和清晰度。”她补充道：“当PBR全面实施时，康涅狄格州公用事业公司的信用和财务状况将保持稳定或改善，正如夏威夷电力公司的情况。”